Fraude fiscale internationale Rapport Bocquet (juillet 2012)
Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France
et ses incidences fiscales
Rapport n° 673 (2011-2012) de M. Éric BOCQUET, fait au nom de la Commission d'enquête Evasion des capitaux, déposé le 17 juillet 2012
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INTRODUCTION - UN PHÉNOMÈNE SOUS-ESTIMÉ AU CoeUR DE L'ÉCONOMIE CONTEMPORAINE
- I. I. UNE CARENCE GLOBALE DES ESTIMATIONS PUBLIQUES QUI DOIT ÊTRE CORRIGÉE
- A. UNE CARENCE GLOBALE DES ESTIMATIONS PUBLIQUES...
- B. ...QUI ABOUTISSENT À DES ÉVALUATIONS SOUVENT PRÉSENTÉES COMME PEU SIGNIFICATIVES
- II. UN FAISCEAU D'INDICES RECOUPÉS PAR DIFFÉRENTES ESTIMATIONS DÉCRIT UN PHÉNOMÈNE À TRÈS FORTS ENJEUX
- A. LA VALEUR AJOUTÉE À RISQUE
- 1. Une technique souvent mentionnée lors des auditions de votre commission
- 2. Une estimation du risque pour la France
- B. LA MASSE FINANCIÈRE À RISQUE
- 1. Derrière les investissements directs (IDE), des opérations de prêts-emprunts intragroupes en forte expansion
- a) La complexification du fonctionnement financier des groupes transnationaux
- b) L'application d'une nouvelle convention statistique permet d'affiner le diagnostic en précisant la vraie dimension des flux d'investissement direct, de plus en plus marqués par les opérations financières internes aux groupes
- c) Une image plus fidèle des pays de provenance des investissements étrangers en France révèle le rôle primordial...de la France
- d) Un panorama des stocks et des opérations qui confirme le rôle des prêts-emprunts intragroupes
- 2. L'âge du offshore
- a) La place du offshore
- b) L'étude de G. Zucman sur les avoirs français à l'étranger non déclarés
- c) Les évaluations de Tax Analysts
- d) La structure capitalistique des firmes multinationales
- 3. La « masse des individus à risque »
- 4. Quels liens entre l'expatriation et l'évasion fiscale internationale ?
- III. RESTAURER LA FORCE DE L'ADAGE « UBI EMOLUMENTUM IBI ONUS »
- A. UN RÉEL EMBARRAS DE LA PENSÉE DEVANT L'ÉVASION FISCALE
- B. LA POSITION DU PROBLÈME PAR LA DOCTRINE FISCALE ET LE TÉMOIGNAGE DES PROBLÈMES POSÉS PAR L'ORIGINE JURIDIQUE DU CONCEPT D'ÉVASION FISCALE
- 1. Aperçus sur la doctrine
- 2. Les « constructions » juridiques fondent la lutte contre l'évasion fiscale : de la dualité au multiple
- C. POUR UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS LA DIALECTIQUE JURIDICO-INSTITUTIONNELLE
PREMIÈRE PARTIE : LES VISAGES MULTIPLES DE L'ÉVASION FISCALE
- I. DE LA FRAUDE FISCALE À L'USAGE ABUSIF DU NON LEGIFÉRÉ FAVORISANT L'ÉVASION FISCALE
- A. LA FRAUDE FISCALE, LA SANCTION DU MENSONGE
- 1. La fraude fiscale des particuliers, lieu commun de l'évasion
- a) « Pour vivre heureux, vivons cachés » ?
- (1) La violation des obligations déclaratives
- (2) La dissimulation comme infraction pénale
- (a) Le délit de fraude fiscale
- (b) Les seize facettes de la fraude fiscale
- (3) Une tentative de définition de la fraude fiscale
- b) La dissimulation d'actifs à l'étranger : la nouvelle frontière de la fraude
- (1) Non plus franchir, mais contourner les frontières
- (2) La diversité des supports de la dissimulation d'actifs à l'étranger
- (3) Le trust, une pratique anglo-saxonne fraudogène
- (a) La dissimulation de biens dans des trusts
- (b) Une illustration du recours aux trusts : le marché de l'art
- (i) La dématérialisation des oeuvres d'art dans les trusts
- (ii) La « nébuleuse » du marché de l'art
- c) S'évader tout en restant chez soi ? Le cas des faux expatriés
- 2. La fraude fiscale des entreprises : du petit entrepreneur à la multinationale
- a) Une fraude fiscale des entreprises principalement sanctionnée chez les petits entrepreneurs...
- b) La fraude à la TVA : massive, variée et de plus en plus complexe
- c) Une évasion fiscale des grandes entreprises trop ignorée
- 3. La sanction limitée du « cas-limite » : l'abus de droit
- a) L'abus de droit, une notion juridique complexe et évolutive
- (1) Quelques rappels historiques
- (2) Des lacunes de l'abus de droit comblées par des interventions du juge
- (3) La réforme de la procédure d'abus de droit en 2008
- b) L'abus de droit appliqué à l'évasion fiscale internationale
- c) Le talon d'Achille de l'abus de droit : démontrer le but exclusivement fiscal d'un schéma d'optimisation
- B. L'EVASION FISCALE, ENTRE TROMPERIE ET MANIPULATION
- 1. Les moyens d'une « grande évasion » des bénéfices des entreprises
- a) Les prix de transfert : au-delà des évidences
- (1) Une définition des prix de transfert
- (2) Un levier d'évasion fiscale
- (3) Des transferts de bénéfices vers les paradis fiscaux, mais pas seulement
- (4) L'insaisissable manipulation des prix de transfert sur les incorporels
- (5) Les prix de transfert, un « siphon » fiscal pour les pays en développement ?
- b) Des « capitalisations fines » pour une imposition réduite
- c) Tout délocaliser... sauf l'usine : les « contrats de façonnage »
- d) Le cas spécifique du crédit impôt recherche
- 2. La dissimulation des revenus des particuliers : comment omettre sans mentir ?
- a) L'interposition de structures, premier élément opacifiant
- (1) La création de sociétés « écrans » à la propriété
- (2) Une illustration du recours aux sociétés-écrans : la gestion de l'image des sportifs
- b) Le recours aux « techniques écrans », un double voile
- (1) Les prête-noms
- (2) Les actions au porteur
- C. LES « FROTTEMENTS » FISCAUX
- 1. Les contradictions de la fiscalité française : une illustration du complexe « concurrence fiscale-évasion fiscale-délocalisation fiscale »
- a) Les régimes de « participation-exemption »
- b) Le bénéfice mondial consolidé et le principe de territorialité de l'IS
- 2. L'interaction défaillante des régimes fiscaux
- II. UNE CARTOGRAPHIE À GÉOMÉTRIE VARIABLE
- A. LES « PARADIS OFFICIELS PERDUS »
- 1. Des « paradis » aux contours multiples, évoluant au gré de la satisfaction de critères formels
- a) Les paradis à l'ombre des listes officielles
- b) 2012, des listes « allégées »
- (1) Le Forum mondial : la transparence au milieu du gué
- (2) France : la course à l'accord
- (3) Le GAFI : la dimension criminelle de l'évasion fiscale
- (4) Le Conseil de stabilité financière : l'approche prudentielle
- 2. Une grille de lecture complexe de la liste française
- a) Différentes approches conduisant à des résultats divergents
- (1) Deux éléments communs à la liste française et celle du GAFI
- (2) Trois éléments communs entre la liste française et celle de l'OCDE
- (3) Absence d'élément commun entre la liste française et celle du Conseil de stabilité financière
- b) Une liste française à dimension discrétionnaire
- c) La conclusion d'accords sans garantie de mise en oeuvre effective
- B. LES PARADIS RETROUVÉS
- 1. Le maintien de « zones d'ombre », la résistance des paradis réglementaires
- a) Les « territoires coquilles »
- (1) Des abysses règlementaires à combler
- (a) Les paradis des Caraïbes
- (i) Iles Vierges britanniques
- (ii) Antigua-et-Barbuda
- (iii) Trinité-et-Tobago
- (iv) La Barbade
- (v) Iles Turques et Caïques
- (b) Les îles de l'Océan indien
- (i) Les Seychelles
- (ii) L'île Maurice
- (c) Les îles d'Océanie, une opacité fiscale intense
- (i) Le Vanuatu
- (ii) Des paradis toujours officiels : Nauru, Nioué et les Iles Marshall
- (2) Un début théorique de transparence
- (a) Iles Caïmans
- (b) Les Bahamas
- (c) Les Bermudes
- (d) Saint-Vincent-et-les-Grenadines
- (e) Iles Cook
- b) Les « zones d'ombre »
- (1) « Le marché ciblé de l'évasion » européen et asiatique
- (a) La Suisse
- (b) Une tension dans la zone euro : le Luxembourg et l'Autriche
- (c) Le Liechtenstein
- (d) La Belgique
- (e) La City de Londres
- (f) Les « satellites repentis » ?
- (i) Les îles anglo-normandes
- (ii) Saint-Marin
- (g) Les « paradis sélectifs », les principautés de Monaco et Andorre
- (h) Le marché européen de l'évasion fiscale concurrencé par les territoires asiatiques
- (2) La résistance à la transparence en Amérique latine
- 2. Les paradis technologiques : la « e-évasion »
- a) La technologie, nouveau défi pour la lutte contre l'évasion fiscale
- (1) Les nouveaux horizons de l'évasion fiscale
- (2) La dématérialisation des « paradis »
- b) « L'optimisation fiscale internationale » des entreprises du numérique
- (1) L'évasion fiscale des grands acteurs du commerce électronique
- (2) La solution européenne en matière de TVA sur le e-commerce
- (3) Le problème irrésolu de l'imposition des bénéfices du « numérique »
- (4) L'institution d'une taxe sur les services de publicité en ligne et sur les surfaces commerciales virtuelles : deux essais à transformer ?
- I. DES RÉACTIONS TOUS AZIMUTS TEMOIGNANT D'UN BESOIN DE RENOUVELLEMENT DE L'ACTION ENCORE INABOUTI
- A. LA LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE : DE L'OUTIL À LA FINALITÉ
- 1. La lutte contre la fraude fiscale, outil d'endiguement de la criminalité financière
- a) La répression du blanchiment de fraude fiscale
- (1) Un cadre général : le GAFI
- (2) Le délit de blanchiment de fraude fiscale
- b) ... détectée grâce aux déclarations de soupçon à Tracfin
- 2. La transparence fiscale, vecteur de lutte contre l'évasion
- B. QUEL RETOUR SUR INVESTISSEMENT ?
- II. L'UNION EUROPÉENNE EN ORDRE (TRÈS) DISPERSÉ DANS SA LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE
- A. LA LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE, UNE PRÉOCCUPATION CROISSANTE A L'ÉCHELLE EUROPÉENNE ?
- 1. Un marché et une monnaie uniques, mais 27 souverainetés fiscales en concurrence sur les actifs les plus mobiles
- a) Une régulation de la fiscalité amorcée pour assurer « une concurrence loyale » au sein du marché unique
- b) Une intense concurrence fiscale
- 2. Les premiers garde-fous contre les dommages engendrés par la compétition fiscale européenne : code de conduite et « directive épargne », un ensemble insuffisant
- a) Une jurisprudence ambiguë admettant, avec peine, la lutte contre l'évasion fiscale comme motif d'intérêt général
- b) La directive Epargne de 2003 pour tenter de sécuriser la fiscalité des personnes physiques
- c) Un code de conduite pour encadrer la fiscalité directe des sociétés
- 3. Un nouvel élan imputable à la crise des finances publiques que traverse l'UE
- B. L'AMBITION D'UNE ACTION COMMUNE CONTRE L'ÉVASION FISCALE CONTRARIÉE PAR LES INTÉRÊTS NATIONAUX
- 1. En matière de fiscalité des personnes physiques : l'inatteignable échange automatique d'informations
- a) Le Luxembourg et l'Autriche bloquent la nécessaire révision de la directive Epargne
- b) Le double jeu de la Suisse, plus grand commun diviseur de l'UE
- c) Le refus français de céder à la tentation « Rubik »
- 2. En matière de fiscalité des sociétés : les obstacles à une concurrence fiscale loyale
- a) Le projet d'assiette commune pour les sociétés en panne : un enjeu pour la France, un dispositif répondant dans son esprit à la problématique de l'évasion fiscale internationale
- b) La fin de l'inertie face aux doubles non impositions exploitées par certaines sociétés de l'UE ?
- 3. En matière financière : les freins à la taxation et les résistances à la transparence
- III. UN « ARSENAL LÉGISLATIF » FRANÇAIS DÉSARMORCÉ
- A. DES EFFORTS INDÉNIABLES EN TERMES JURIDIQUES
- 1. La traduction juridique interne des engagements internationaux : des mesures de rétorsion frappant les États et territoires non coopératifs
- a) Le renforcement des dispositifs de lutte contre la fraude et l'évasion vers les « paradis fiscaux »
- (1) Le dispositif anti-évasion des entreprises de l'article 209 B du CGI
- (2) Le dispositif anti-évasion des personnes physiques de l'article 123 bis du CGI
- b) La majoration des taux de retenue à la source pour les flux financiers à destination des ETNC
- (1) Majoration en matière de profits immobiliers pour les résidents des ETNC
- (2) Majoration en matière de revenus passifs à destination des ETNC
- (3) Majoration en matière de gains provenant de dispositifs d'actionnariat salarié et de dispositifs assimilés
- c) La non-déductibilité des paiements réalisés par des résidents français au profit des personnes domiciliées dans un ETNC
- d) Le durcissement du régime des entreprises
- (1) L'exclusion du régime des plus ou moins values de long terme pour les cessions de titres de sociétés établies dans des ETNC
- (2) L'absence de bénéfice du régime mère-fille à raison de distributions faites par des entités situées dans des ETNC
- (3) La création d'une obligation documentaire en matière de prix de transfert
- 2. De nouveaux outils juridiques pour l'administration fiscale
- a) Le renforcement des outils d'information de l'administration fiscale
- b) De nouvelles procédures de recouvrement et de contrôle
- (1) La lutte contre la fraude à la TVA
- (2) La flagrance fiscale
- c) La création d'une « police fiscale »
- 3. Un effort de sécurisation de l'assiette de l'impôt
- B. ... LIMITÉS PAR DES MOYENS DE LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE MOINS MOBILES QUE LE PHÉNOMÈNE QU'ILS S'EFFORCENT D'ENDIGUER...
- 1. Un pilotage difficile de structures foisonnantes
- a) La « galaxie » des intervenants
- (1) Les administrations éclatées
- (2) L'articulation entre l'administration fiscale et la justice pénale
- (3) Les auxiliaires de l'administration fiscale en matière de signalement
- (4) Les organismes de coordination entendus par la commission
- b) Des cloisonnements et des différences de « culture professionnelle » persistants
- (1) Des passerelles insuffisantes à l'intérieur de l'administration
- (2) Une collaboration frileuse de l'administration avec la justice
- (3) La pertinence du « domaine fiscal réservé » à l'administration et du filtrage des plaintes pénales
- (4) Les réticences des professionnels à « dénoncer » leurs clients
- c) Un « catalyseur » pour mieux interconnecter les services et cibler les risques majeurs d'évasion
- (1) Un impératif dicté par de nouvelles menaces.
- (2) Le ciblage des risques et des contribuables
- (3) Une lutte contre la fraude instantanée insuffisante
- 2. Une carence en moyens humains et techniques
- a) La nécessité d'un renforcement du contrôle fiscal international au moins par redéploiement des effectifs
- (1) Une « sanctuarisation » des moyens du contrôle fiscal ?
- (2) La Cour des comptes en faveur des redéploiements
- (3) Des effectifs de lutte contre l'évasion fiscale insuffisants
- b) Une gestion des ressources humaines à améliorer
- c) Le retard français en moyens techniques
- 3. Des instruments de recherche limités : l'asymétrie des moyens d'accès à l'information financière et fiscale
- a) Des entités administratives insuffisamment interconnectées et confrontées au traitement de gros volumes de données
- b) « Surveiller l'argent là où il est »
- (1) Des banques soucieuses de leur image d'exemplarité
- (2) Une régulation bancaire et financière trop limitée à un contrôle en superficie des moyens anti-fraude
- c) Pour une meilleure prévention de l'évasion fiscale
- d) L'efficacité de la « police fiscale »
- C. ... FRAGILISÉS PAR L'INSUFFISANCE DES RECOUVREMENTS ET DE LA RÉPRESSION
- 1. Des redressements globalement insuffisants
- a) L'analyse des performances de la direction chargée du contrôle fiscal des entreprises
- b) Les résultats perfectibles du contrôle des contribuables les plus fortunés
- c) La DNEF, « tête chercheuse » de l'administration fiscale, confrontée à une diversité de missions
- 2. Les interrogations de la commission d'enquête sur le procédé de la transaction
- a) La sécurisation du recouvrement...
- b) ... préjudiciable à la traçabilité et l'exemplarité de la sanction
- 3. Des sanctions inefficaces
- D. ... ENTRAVÉS PAR UNE POLITIQUE CONVENTIONNELLE FRANÇAISE NON ABOUTIE
- E. ... ANNIHILÉS PAR UN SYSTÈME INCITATIF À L'ÉVASION
- 1. La libre circulation des capitaux et des personnes, un vecteur de l'évasion
- a) Un contexte favorable au développement des libertés de circulation
- b) La traduction juridique de libertés de circulation, frein majeur à la lutte contre l'évasion fiscale
- 2. La « culture de la faille »
- a) Les mille visages de l'évadé
- (1) Les limites subjectives au devoir fiscal
- (2) L'affirmation du pragmatisme fiscal
- b) Les facteurs incitatifs à l'évasion fiscale
- (a) Le rapport à la loi
- (i) L'insuffisance de dialogue avec l'administration
- (ii) L'absence de dissuasion de la sanction
- (b) Le « marché du conseil »
TROISIÈME PARTIE : REMETTRE L'ÉVASION AU CENTRE DU DÉBAT
- I. RÉVEILLER L'ÉLAN CITOYEN DANS LA LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE
- A. CRÉER LES CONDITIONS D'UN DÉBAT DÉMOCRATIQUE SUR L'ÉVASION FISCALE
- 1. Structurer l'action publique en lui donnant une réelle visibilité politique
- 2. Intégrer la fraude et l'évasion fiscales au débat parlementaire
- 3. Évaluer la politique de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales
- B. VALORISER LA CITOYENNETÉ FISCALE
- II. RENFORCER L'ADMINISTRATION AU SERVICE D'UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE EFFICACE
- III. AMÉLIORER LES OUTILS JURIDIQUES POUR ENDIGUER L'ÉVASION FISCALE
- A. MIEUX ENCADRER LES PRATIQUES DE RESTRUCTURATION ET LES PRIX DE TRANSFERT
- B. PRÉVENIR LA FRAUDE ET L'ÉVASION FISCALES
- 1. Prévenir plutôt que guérir l'évasion fiscale
- 2. Renforcer le dialogue entre les administrations et les entreprises
- C. CONFORTER LE DISPOSITIF DE SANCTION DE L'ÉVASION FISCALE
- IV. MISER SUR L'ÉCHELON EUROPÉEN COMME LEVIER DANS LA LUTTE INTERNATIONALE CONTRE L'ÉVASION FISCALE
- A. POUR RENFORCER LA TRANSPARENCE ET LA COORDINATION, CLÉS DE L'EFFICACITÉ DE LA LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE
- 1. Systématiser l'information sur les revenus de l'épargne des personnes physiques, une conquête indispensable
- 2. Sortir les trusts, notamment européens, de l'ombre
- 3. Centraliser l'information sur les comptes bancaires dans l'UE
- 4. Imposer aux multinationales une transparence comptable pays par pays
- 5. Approfondir la coopération entre les administrations fiscales européennes
- 6. Développer le contrôle fiscal à l'échelle de l'UE
- B. POUR EN FINIR AVEC LA CONCURRENCE FISCALE DÉLÉTÈRE
- 1. Instaurer une assiette commune pour l'impôt sur les sociétés dans l'Union européenne
- 2. Adopter des règles communes en matière de prix de transfert
- 3. Donner plus de force juridique au code de conduite encadrant la fiscalité des entreprises dans l'Union européenne et étendre son champ d'action
- C. POUR MIEUX PESER DANS LA GOUVERNANCE FISCALE INTERNATIONALE
- 1. Négocier ensemble avec la Suisse un accord commun plutôt que des Rubik bilatéraux
- 2. Adopter une taxe sur les transactions financières
- 3. Mettre la bonne gouvernance fiscale au coeur des accords signés par l'UE avec les pays tiers
- 4. Assurer davantage de cohérence entre le niveau européen et le niveau international en matière de lutte contre les paradis fiscaux
- 5. Promouvoir une gouvernance fiscale mondiale
QUATRIÈME PARTIE : CONTRIBUTIONS
- CONTRIBUTION DE MME CORINNE BOUCHOUX
- CONTRIBUTION DE M. JACQUES CHIRON
- CONTRIBUTION DES SENATEURS DU GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN
- CONTRIBUTION DES ELUS DU GROUPE UMP
ANNEXES
ANNEXE 2 - LISTE DES MEMBRES DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET RENCONTRÉES
ANNEXE 5 - RÉPONSE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
ANNEXE 6 - RÉPONSE AU QUESTIONNAIRE ADRESSÉ À L'AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL (ACP)
ANNEXE 7 - DOCUMENTS PRÉSENTÉS LORS DES AUDITIONS
ANNEXE 8 - ÉTUDE SUR LA MISE EN oeUVRE DE LA COOPÉRATION FISCALE INTERNATIONALEfr
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