Rapport sur le patrimoine des ménages (2009)

CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

 

Rapport sur le patrimoine des ménages (2009)

 

 

Pour la première fois depuis la transformation, en 2005, du conseil des impôts en conseil des prélèvements obligatoires (CPO), le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale a saisi ce dernier d’une demande d’étude, comme l’article L. 351-3 du code des juridictions financières lui en donne désormais la possibilité.

 

L’objet de l’étude

 

Cette demande était définie dans les termes suivants :

• Retracer les évolutions sur une dizaine d’années des montants et de la composition des patrimoines des ménages ;

• Recenser, sur la même période, les modifications législatives concernant la fiscalité du patrimoine et leurs effets sur les recettes fiscales, sur la part, dans l’ensemble des prélèvements obligatoires, des prélèvements sur le patrimoine, ainsi que les effets financiers, économiques et sociaux, y compris les éventuelles réallocations d’actifs ;

• Présenter une comparaison des règles fiscales applicables au patrimoine dans les principaux pays européens et aux États-Unis.

Il n’était pas explicitement demandé au conseil de soumettre des propositions de modifications législatives.

 

Les travaux précédents

 

Les derniers travaux complets sur la fiscalité du patrimoine remontent à environ dix ans[i]

, alors que de nombreuses évolutions législatives sont intervenues au cours de cette période.

Depuis, il ne semble pas y avoir eu d’étude globale sur la fiscalité du patrimoine des ménages. Pour autant, le Parlement intervient régulièrement sur cette question, en particulier à l’occasion de la discussion des projets de loi de finances et, en 2007, de la loi dite TEPA2.

Le périmètre de l’étude

Comme pour les 16ème et 17ème rapports du conseil des impôts, il est proposé de retenir dans le champ de l’étude l’ensemble des biens physiques ou matériels qui donnent lieu à des transactions à l’occasion desquelles se révèle leur valeur vénale. Il s’agit donc de la composante économique transférable du patrimoine.

L’étude ne prend pas en compte les droits à la retraite. La détermination d’un équivalent patrimonial des droits à la retraite devrait jouer, en théorie, un rôle non négligeable dans le niveau d’épargne des ménages et son allocation entre actifs ; pour autant, le taux d’épargne des ménages français est un des plus élevés de l’OCDE[ii].

Les droits à la retraite correspondent à une forme de patrimoine spécifique, ni cessible ni transmissible, sans valeur vénale et donc difficile à valoriser par les ménages. Étant la contrepartie d’engagements portés par des régimes obligatoires de retraite par répartition, ils ne résultent pas de décisions individuelles d’épargne sur lesquelles la fiscalité du patrimoine pourrait avoir un impact.

Le champ de l’étude est le patrimoine directement détenu par les ménages (personnes physiques fiscalement domiciliées en France).

Le patrimoine des ménages a été pris en compte dans ses différentes composantes : patrimoine immobilier, patrimoine mobilier, mais aussi patrimoine professionnel. S’agissant de ce dernier point toutefois, les développements resteront limités à quelques considérations ponctuelles, le sujet ayant été largement traité dans le rapport que le conseil des prélèvements obligatoires a consacré en mars 2008 à la fiscalité des indépendants. De même, le rapport ne traite pas d’une problématique nouvelle relative à la prise en compte du patrimoine dans le calcul des prestations sociales[iii]

 

La question des revenus du patrimoine

 

Pour répondre de manière cohérente à la demande, il convenait d’étudier l’ensemble des prélèvements sur le patrimoine, qu’ils soient assis sur les biens détenus, sur les biens transmis ou sur les revenus récurrents produits par ces mêmes biens.

 

.Si ce choix d’un périmètre large n’est pas sans risques (notamment celui de perdre en précision), il offre une vision aussi complète et transversale que possible des prélèvements sur le patrimoine des ménages. Il permet ainsi de prendre conscience du poids croissant des contributions sociales, encore marginal il y a dix ans.

 

Les impôts mixtes

 

Le conseil des prélèvements obligatoires a fait le choix de considérer comme une imposition du patrimoine certains impôts dont la nature peut être considérée comme mixte.

Ainsi, les droits sur les mutations à titre onéreux présentent les caractéristiques d’une imposition sur le patrimoine, mais aussi celle d’un impôt sur les transactions. Toutefois, les précédents rapports du conseil des impôts sur l’imposition du patrimoine les étudiaient, et il était donc difficile de ne pas le faire cette fois.

A l’inverse, les taxes foncières étaient exclues du champ de ces rapports. Elles avaient en revanche fait l’objet d’études approfondies et de qualité, quoique déjà assez anciennes, non pas au titre de la fiscalité du patrimoine, mais au titre de la fiscalité locale, notamment dans le rapport du conseil des impôts de 1989.

Étant assises sur une valeur des propriétés immobilières, qui sont détenues en majeure partie par les ménages, il a semblé difficile de ne pas accorder aux taxes foncières une place dans un rapport sur la fiscalité du patrimoine. Les comparaisons internationales, qui prennent en compte dans plusieurs pays les impôts locaux sur la propriété immobilière, rendaient indispensable leur examen.

 

Une approche transversale et comparative

 

Au total, le périmètre de cette étude sur la fiscalité du patrimoine est proche de celui retenu dans des rapports précédents, par exemple le rapport sur la fiscalité du patrimoine présenté en 1987 par la commission présidée par Maurice Aicardi [iv]

La présentation, dans un souci de clarté, par catégorie de prélèvement a été remise en perspective dans la cinquième partie du rapport. Elle est par ailleurs nourrie de nombreux éléments de comparaison internationale. Quels objectifs assigner à la fiscalité du patrimoine des ménages ?

La théorie économique assigne à la fiscalité plusieurs objectifs complémentaires : financer les services publics, assurer une couverture collective de certains risques, mettre en place une redistribution des ressources, rétablir les conditions d’un fonctionnement optimal de l’économie.

Il est ainsi possible d’évaluer les effets des prélèvements sur le patrimoine au regard de quatre critères principaux :

• leur rendement en termes de recettes fiscales ;

• l’efficacité sur le plan économique ;

• l’équité sociale ;

• la lisibilité et l’acceptabilité pour les contribuables. Le rapport rappelle les nombreuses mesures législatives adoptées depuis dix ans dans le domaine de la fiscalité du patrimoine, et tente d’en évaluer les effets lorsque les informations étaient disponibles.

Avertissement

Ce rapport s’appuie sur des analyses qui couvrent les années 1997 à 2007. Les données disponibles au moment où il a été rédigé (d’octobre 2008 à février 2009) ne permettaient pas d’avoir une appréciation suffisamment fine et complète de l’année 2008. Le conseil des prélèvements obligatoires, conscient de ces limites, a toutefois décidé de respecter les échéances de remise du rapport sans ignorer pour autant les événements liés à la crise économique et financière.

Plusieurs adaptations ont donc été apportées en cours de rédaction.

En premier lieu, le conseil des prélèvements obligatoires a sollicité des administrations concernées une mobilisation toute particulière pour fournir, lorsque c’était possible, des données 2008 pouvant être considérées comme définitives. C’est le cas en particulier pour les

données relatives à l’impôt de solidarité sur la fortune.

Par ailleurs, les analyses historiques ont cherché à replacer les constatations dans une perspective plus longue que la période 1997-2007, exceptionnelle du point de vue de la valorisation des patrimoines.

Enfin, les constatations, lorsque cela était nécessaire et possible, ont été adaptées pour tenir compte des effets probables de la crise économique et financière dont, en mars 2009, ni l’ampleur, ni les développements ne sont encore parfaitement cernés.



[i] Il faut citer le rapport d’information de l’Assemblée Nationale n° 1065 (déposé le 16 juillet 1998) sur la fiscalité du patrimoine de M. Didier Migaud, alors rapporteur général du budget ; le 16e rapport du conseil des impôts, en 1998, portait sur l’imposition du patrimoine ; le 17e rapport sur la fiscalité des revenus de l’épargne.

 

[ii] 3 Le taux d’épargne net est de 12,4% du revenu disponible des ménages en 2007, contre 10,8% en Allemagne, 7,9% en Italie, 0,6% aux Etats-Unis (OCDE)

[iii] En règle générale, le patrimoine n’est pris en compte dans l’examen du droit aux prestations sociales que par les revenus qu’il engendre. Cependant, la détention d’un patrimoine joue un rôle indirect pour un certain nombre de dispositifs de protection sociale

[iv]  5 Ce rapport incluait même la TVA immobilière. Compte tenu des logiques propres à la TVA, qui, s’agissant de l’immobilier, ne concerne qu’un patrimoine en constitution, il est apparu préférable de ne pas l’étudier ici.

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