27 août 2021
LES POUVOIRS D ENQUETE DE L ADMINISTRATION ; ETAT DES LIEUX ET PROPOSITIONS DE REFORMES
Le Conseil d’État rend son diagnostic et ses propositions sur les pouvoirs d’enquête de l’administration
Douaniers, inspecteurs des impôts, inspecteurs du travail, agents des U.R.S.S.A.F et des caisses de sécurité sociale, inspecteurs de l’environnement, agents de la DGCCRF, inspecteurs et contrôleurs des agences régionales de santé, inspecteurs de santé publique vétérinaire, enquêteurs de l’Autorité de la concurrence …
Ces différentes catégories d’agents sont des figures reconnues des pouvoirs d’enquête et de contrôle des administrations ; elles sont bien identifiées par nos concitoyens et par les entreprises. Une centaine d’autres le sont beaucoup moins. Toutes disposent de pouvoirs, parfois très étendus, pour réunir des preuves ou établir et caractériser des faits, afin de recouvrer des prélèvements obligatoires, de contrôler le respect de la réglementation, de rechercher et de constater des manquements ou des d’infractions dans certains domaines ou encore de réguler certaines activité
La présente étude, s’attache, dans une première partie, à mieux comprendre la dynamique de développement de ces pouvoirs et à en recenser les titulaires. Dans une deuxième partie, elle procède à une analyse de la nature de ces pouvoirs et des garanties qui leur sont associées. A partir des problématiques dégagées, la troisième partie présente une série de recommandations formulées dans le but d’harmoniser et de simplifier ces pouvoirs et les garanties qui s’y attachent, de mieux les connaître aussi, afin de renforcer leur légitimité et de conforter l’action publique
Le Conseil d’État a publié en juillet 2021 son étude sur les pouvoirs de contrôle et d’enquête de l’administration vis-à-vis des entreprises et des citoyens.
Dans ce rapport, commandé par le Premier ministre, le Conseil d’État constate la stratification et la multiplication des pouvoirs donnés aux administrations (services de l’État, autorités indépendantes) et l’absence de vision d’ensemble. Il propose une harmonisation des usages et une simplification des attributions et des compétences, afin d’améliorer le déroulement et l’efficacité de ces contrôles qui font partie intégrante de notre pacte social.
Répondant à une demande sociale forte, les contrôles garantissent l’égalité des citoyens devant la loi et le maintien d’une certaine équité dans les relations économiques et sociales par la répression des infractions.
Quatre domaines sont majoritairement concernés par ces contrôles :
finances publiques et sécurité sociale ; s
anté, sécurité et environnement ;
protection des consommateurs et concurrence ; enfin
droits et libertés.
Toutefois, cette demande sociale a abouti à la multiplication des textes et à un empilement des pouvoirs confiés aux administrations, sans suffisamment de logique d’ensemble et de stratégie globale.
Dans son étude, le Conseil d’État procède, pour la première fois, à un recensement de ces pouvoirs, et propose des recommandations pour une harmonisation au niveau national.
Des pouvoirs de contrôle sans véritable vision globale
Dans son étude, le Conseil d’État dresse la liste de l’ensemble des administrations possédant des pouvoirs d’enquête et de contrôle : ministères, services déconcentrés, autorités administratives ou publiques indépendantes, etc.
Au total, environ 55 000 agents de la fonction publique consacrent leur activité à la mission de contrôle.
Il constate le foisonnement des textes et des procédures de contrôles.
Cette hétérogénéité des procédures génère deux problèmes majeurs : d’une part, une confusion pour le citoyen ou l’entreprise confronté à différents contrôles au cours de sa vie, d’autre part, un frein pour l’administration confrontée à l’hétérogénéité des procédures, qui mettent à mal leur efficacité. L’attribution de ces pouvoir n’obéit pas toujours à une stratégie globale.
En effet, les agents de certaines administrations possèdent de nombreux pouvoirs de contrôle, dont ils n’ont parfois pas l’usage ou même la connaissance, quand d’autres administrations ne savent que faire de l’arsenal à leur disposition.
En résultent confusion au sein de l’administration et éparpillement des compétences. Garantir les droits des citoyens, harmoniser les pratiques de l’administration
Dans ses recommandations, le Conseil d’État définit trois grandes thématiques :
-l’harmonisation des pouvoirs d’enquête et de contrôle des administrations,
-la simplification des attributions et des compétences, et
-une meilleure remontée des informations sur les contrôles, pour une plus grande transparence de l’activité de l’administration.
Pour harmoniser les pouvoirs de contrôle, le Conseil d’État propose la mise en place d’un « socle commun » qui réunirait les règles et dispositifs de contrôle afin de permettre aux administrations d’harmoniser leurs pratiques, comme cela avait été fait pour les règles concernant les relations entre le public et l’administration.
Ce socle intègrerait une charte du contrôle, remise aux personnes contrôlées avant le passage de l’administration, leur indiquant l’ensemble des informations clés sur la règle de procédure, leurs droits ainsi que les suites éventuelles du contrôle.
La mise en place de ce socle commun répond à deux objectifs majeurs :
garantir l’accès au droit pour les citoyens et améliorer la confiance entre l’administration et les citoyens.
Deuxième axe de recommandation : la simplification des contrôles,
qui passe d’abord par la simplification des textes désignant les agents compétents.
Exemple dans le domaine de l’environnement où 70 catégories d’agents réparties dans 25 dispositifs de police sont compétentes pour faire des contrôles, chacune avec son propre dispositif administratif et judiciaire.
Elle repose aussi sur la formation des agents et l’évaluation des pouvoirs attribués aux administrations en fonction de leur usage et de leur utilité, afin d’éviter qu’elles ne se retrouvent avec des pouvoirs disproportionnés par rapport à leurs usages ou leurs objectifs.
Enfin, un effort doit être fait sur la transparence de l’administration quant à la réalisation et aux résultats des contrôles.
La mise en place d’outils de pilotage et d’indicateurs cohérents doit assurer une meilleure remontée des informations sur les contrôles, afin que les administrations puissent mieux rendre compte de leur activité de contrôle.
Les administrations doivent aussi communiquer de manière plus transparente sur les usages faits de ces pouvoirs, notamment dans leurs rapports annuels d’activité.
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