ETUDES FISCALES INTERNATIONALES

Le principe de non-rétroactivité des lois

SOURCE Commentaire

 Décision n° 2011-166 QPC du 23 septembre 2011

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Le principe de non-rétroactivité des lois n’a de valeur constitutionnelle, en vertu de l’article 8 de la Déclaration de 1789, qu’en matière répressive.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a néanmoins progressivement encadré la faculté pour le législateur d’adopter des dispositions rétroactives.

Dans un premier temps, le Conseil constitutionnel jugeait qu’aucune exigence constitutionnelle n’interdisait qu’une disposition fiscale ait un caractère  rétroactif [1] .

Puis, dès 1986, il s’est engagé dans la voie d’un contrôle de l’objectif poursuivi par le législateur, relevant que « par exception aux dispositions de valeur législative de l’article 2 du code civil, le législateur peut, pour des raisons d’intérêt général, modifier rétroactivement les règles que l’administration et le juge de l’impôt ont pour mission d’appliquer [2]»

Cette position prolongeait, sur le plan fiscal, ce que le Conseil avait déjà admis à propos de la validation d’actes administratifs.

Le Conseil constitutionnel avait ainsi posé, dans une décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980[3], trois conditions à la constitutionnalité des lois de validation : l’existence d’un intérêt général, le respect du principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère et celui des décisions de justice passées en force de chose jugée  [4] Au fil des années, ces conditions ont été progressivement précisées et de nouvelles exigences ont été posées.

Désormais, contrôlée par rapport à l’article 16 de la Déclaration de 1789, la validation par le législateur d’un acte administratif dont une juridiction est saisie ou est susceptible de l’être est subordonnée aux cinq conditions suivantes :

− la validation doit poursuivre un but d’intérêt général suffisant ;

− Elle doit respecter les décisions de justice ayant force de chose jugée ;

− Elle doit respecter le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ;

− L’acte validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle[5], sauf à ce que le but d’intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle [6] ;

− la portée de la validation doit être strictement définie[7].

Dans le cadre de la procédure de QPC, le nécessaire respect de ces conditions a été réaffirmé par le Conseil constitutionnel dès sa décision n° 2010-2 QPC du 11 juin 2010 [8]

« Si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c’est à la condition de poursuivre un but d’intérêt général suffisant et de respecter tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; qu’en outre, l’acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d’intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu’enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie. »

 Ces conditions ont été à nouveau reprises, notamment, dans les décisions nos 2010-53 QPC du 14 octobre 2010[9], 2010-78 QPC du 10 décembre 2010 [10] et 2010-100 QPC du 11 février 2011  [11]

Au titre de la stricte définition de la portée de la validation, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999   [12], a censuré une disposition au motif que le législateur avait méconnu l’article 16 de la Déclaration de 1789 « en prévoyant la validation des actes pris en application de cet arrêté "en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l’illégalité de cet arrêté", sans indiquer le motif précis d’illégalité dont il entendait purger l’acte contesté ».

Ainsi, le Conseil décide que « si le législateur peut, dans un but d’intérêt général suffisant, valider un acte dont le juge administratif est saisi, afin de prévenir les difficultés qui pourraient naître de son annulation, c’est à la condition de définir strictement la portée de cette validation, eu égard à ses effets sur le contrôle de la juridiction saisie ; qu’une telle validation ne saurait avoir pour effet, sous peine de méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs et le droit à un recours juridictionnel effectif, qui découlent de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, d’interdire tout contrôle juridictionnel de l’acte validé quelle que soit l’illégalité invoquée par les requérants » [13].

De même, à propos d’une validation, en 2006, de décomptes d’heures supplémentaires et de durées de repos compensateurs qui n’indiquait pas le motif précis d’illégalité dont le législateur entendait purger l’acte contesté, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur avait méconnu le principe de la séparation des pouvoirs et le droit à un recours juridictionnel effectif, qui découlent de l’article 16 de la Déclaration de 1789   .[14]

En règle générale, le législateur se conforme à cette condition comme l’attestent les exemples suivants :

- Article 101 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques : « VII. Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les contrats conclus par les communes ou leurs groupements avant le 10 juin 1996 pour la gestion de leurs services publics locaux d’eau et d’assainissement, dans la mesure où ils seraient contestés pour un motif tiré de l’absence de caractère exécutoire, à la date de leur signature, de la délibération autorisant cette signature, et sous réserve de la transmission effective de ladite délibération au représentant de l’Etat dans le département au titre de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales » ;

− Article 3 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 : « II. Pour ces mêmes ayants droit de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, relevant du statut du mineur, sont validés, sous réserve des décisions ayant définitivement acquis force de la chose jugée, les prélèvements fiscaux et sociaux effectués correspondant aux prestations versées avant l’âge de référence ayant servi de base au calcul du capital dans le cadre des contrats de capitalisation des prestations d’avantages en nature conclus jusqu’à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, en tant que leur validité serait contestée par le moyen tiré de ce que le revenu correspondant n’était pas disponible » ;

− article 16 de la loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports : « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les actes réglementaires, décisions, accords, contrats et marchés pris ou passés par l’établissement public Aéroports de Paris avant le 1er janvier 2003, en tant qu’ils seraient contestés par le moyen qu’ils auraient été pris ou conclus sans que leur signataire ait bénéficié d’une délégation régulièrement donnée et publiée » ;

− article 11 de la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d’aménagement : « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés, en tant que leur légalité serait contestée au motif que la désignation de l’aménageur n’a pas été précédée d’une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes : – 1° Les concessions d’aménagement, les conventions publiques d’aménagement et les conventions d’aménagement signées avant la publication de la présente loi ; – 2° Les cessions, locations ou concessions d’usage de terrains ainsi que l’ensemble des actes effectués par l’aménageur pour l’exécution de la concession ou de la convention ».